在光伏融资租赁项目开展过程中，不论是售后回租还是直接租赁模式，对光伏项目自身的合法合规性进行审查尤为重要。其中，电站项目用地问题是上述法律合规性审查及尽职调查过程中关注的重点和难点。结合目前的法律法规，光伏项目用地涉及几个层次的法律问题：第一，光伏项目设备设施用地哪些应按照建设用地进行管理，哪些可以借助于产业用地政策占用未利用地和农用地；第二，光伏项目用地红线及法律后果有哪些；第三，永久性用地所涉农用地转建设用地的审批手续是否取得及完备性问题；第四，项目公司租赁用地是否已依法履行相关法律程序，是否已依法取得租赁土地的经营权；第五，租赁公司如何应对相关用地不合规的风险。限于篇幅，本文着重梳理光伏用地的相关产业政策，供各位读者参考。

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光伏发电站工程项目用地分类

       在讨论光伏项目用地产业政策之前，有必要明晰相关产业政策中的项目用地分类及术语内涵。根据国土资规〔2015〕11号文件，光伏发电站工程项目用地包括光伏方阵、变电站及运行管理中心、集电线路和场内道路的用地。其中：

（一）光伏方阵用地包括：

1、光伏组件用地；

2、逆变器室及箱变用地；

3、方阵场内道路用地等。

（二）变电站及运行管理中心用地为永久用地，包括：

1、变电站用地：升压设备、变配电设备、变电站控制室用地；光伏发电站中控室、计算机室、站用配电室、电工实验室、通信室、库房、办公室、会议室、停车场等设施用地。

2、生活服务设施用地：职工宿舍、食堂、活动中心等设施用地。

（三）光伏发电站集电线路用地

1、采用直埋电缆敷设方式，其用地面积与光伏方阵用地已经合并，用地指标不再另行计算。

2、采用架空线路架设时，只计算杆塔基础用地。杆塔基础用地为永久用地，其面积按基础外轮廓尺寸计算。

（四）场内道路用地

光伏发电站场内道路用地是指保证项目生产运营的场区内部运行道路。场内道路宽度应不超过4米。场内道路用地面积按道路宽度乘以道路长度进行计算。

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须办理建设用地审批手续的项目用地

根据国土资规[2017]8号规定来看，普通地面光伏发电站工程项目用地中，可以例外不按照建设用地管理并可按照原地类认定的用地部分仅包括光伏方阵用地，其他用地部分，包括变电站及运行管理中心用地、杆塔基础用地、场内道路用地部分，均需要办理建设用地审批手续。

但是，光伏扶贫项目、光伏复合项目中场内道路用地可按农村道路用地管理，直埋电缆方式敷设的集电线路用地实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

关于农村道路用地，根据国土资发〔2009〕27号《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》，凡未使用建筑材料硬化地面、或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标，但涉及占用耕地的要落实补充任务。

关于农用地转用的审批手续。根据《土地管理法》第四十四条第一款，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，根据《土地管理法实施条例》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。据此，办理农用地转用审批的，应当符合以下几个基本标准：

1、农用地转用实施主体与光伏项目审批（备案）文件中列明的光伏项目公司名称一致；

2、符合土地利用总体规划；

3、已列入当地年度土地利用计划中确定的农用地转用指标；

4、符合城市规划和村庄、集镇规划；

5、涉及占用耕地的，应首先落实补充耕地方案或缴纳耕地开垦费；

6、涉及占用林地的，应当取得林业主管部门同意使用林地的意见；

7、有补偿安置协议及被征地村民大会决议或村民代表大会决议文件。

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光伏方阵用地占用未利用地和农用地政策

       根据自然资办发〔2019〕31号文件的规定，光伏项目用地产业政策为：

（一）尽量利用未利用地及存量建设用地，不占或少占耕地，严格保护永久基本农田。

（二）可以按照原地类认定和管理的农用地、未利用地包括：

1、根据国土资规〔2015〕5号文规定，光伏、风力发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定。用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。

关于上述未利用地的租赁问题，对于尚未创设土地承包经营权的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以通过招标、拍卖、公开协商等方式取得土地经营权，但在此种情形下，应关注《农村土地承包法》第五十二、五十三条的规定，即集体经济组织以外的单位承包的，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，同等条件下，该集体经济组织成员有权优先承包。

对于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股等方式流转土地经营权。

家庭承包的承包方采取出租、入股等方式流转土地经营权的，承包方可以自主决定，并向发包方备案。

此外，《村民委员会组织法》亦对村民委员会讨论事项及决议程序作出了规定。

2、根据国土资规〔2017〕8号文规定，以下项目中光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质：

（1）深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目；国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目；

关于光伏扶贫电站，根据国能发新能〔2018〕29号《光伏扶贫电站管理办法》，光伏扶贫电站是以扶贫为目的，在具备光伏扶贫实施条件的地区，利用政府性资金投资建设的光伏电站，其产权归村集体所有，全部收益用于扶贫。光伏扶贫电站不得负债建设，企业不得投资入股。

（2）符合当地建设要求和认定标准的光伏复合项目

具体由省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。

据此，光伏复合项目的认定标准、建设要求均应当由省级能源部门、省级国土资源部门商同其他部门进行规范，目前，全国三十多个省级行政区域中，已有山东、西藏等多个省级相关部门发布了相关规范，具体而言：

从上述规定来看，光伏复合项目主要是指在既有的农、林、牧、渔业设施上建设的光伏项目，对光伏复合项目，一般要求报当地县级能源主管部门、国土资源部门备案。

3、使用农用地、未利用地作为光伏方阵用地的管理要求

（1）除桩基用地外，不得硬化地面、破坏耕作层，否则，应当依法办理建设用地审批手续，未办理审批手续的，按违法用地查处。

（2）对于布设后未能并网的光伏方阵，应由所在地能源主管部门清理。

（3）光伏方阵用地按农用地、未利用地管理的项目退出时，用地单位应恢复原状，未按规定恢复原状的，应由项目所在地能源主管部门责令整改。

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光伏项目占用林地的一般规定

        根据林资发(2015)153号文件规定：

（一）各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，为禁止建设区域。其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域，为限制建设区域。

（二）电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。

（三）对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。

光伏电站建设必须依法办理使用林地审核审批手续。采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。

根据林资发〔2016〕62号文件规定，天然林资源保护工程区的宜林地，可根据本地光伏产业发展规划用于建设光伏电站。